[原文标題]中國(guó)老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後問(wèn)題研究——基于國(guó)際比較的視角

[作(zuò) 者]林寶，中國(guó)社會科(kē)學院人(rén)口與勞動經濟研究所研究員(yuán)。

[期刊責任編輯]朱萍

中國(guó)正在同時經曆快(kuài)速的人(rén)口老齡化和人(rén)口城(chéng)鎮化。2015年(nián)，與總人(rén)口城(chéng)鎮化率相(xiàng)比，老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化率滞後6個百分(fēn)點以上。這種滞後是否正常？爲何會出現這種滞後？這兩個問(wèn)題，涉及人(rén)口城(chéng)鎮化過程中老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化與總人(rén)口城(chéng)鎮化之間的關系問(wèn)題。

本文利用聯合國(guó)（United Nations，2014）發布的1980～2015年(nián)世界各國(guó)和地區分(fēn)城(chéng)鄉、年(nián)齡、性别人(rén)口數據分(fēn)析發現，世界各國(guó)（或地區）的老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後現象具有普遍性：一是老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後現象在世界大(dà)部分(fēn)國(guó)家和地區普遍存在；二是老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後現象在不同城(chéng)鎮化階段普遍存在；三是老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後現象在不同收入階段普遍存在。但(dàn)是，當一個國(guó)家或地區的城(chéng)鎮化率超過50%以後，老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化率與總人(rén)口城(chéng)鎮化率的差距會逐漸縮小，滞後現象逐漸減弱。

圖一  2015年(nián)各國(guó)（或地區）老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化率與總人(rén)口城(chéng)鎮化率的關系

注：根據聯合國(guó)（United Nations,2014)數據計(jì)算

表1  2015年(nián)不同城(chéng)鎮化程度分(fēn)組的老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後情況

圖二 注：根據聯合國(guó)（United Nations,2014)數據計(jì)算

表2 不同收入地區老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後狀況

圖三 注：根據聯合國(guó)（United Nations,2014)數據計(jì)算

分(fēn)析中國(guó)老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化率與總人(rén)口城(chéng)鎮化率曆史變化趨勢，可(kě)以發現，中國(guó)老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後現象出現在20世紀80年(nián)代。以世界各國(guó)（或地區）老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化與總人(rén)口城(chéng)鎮化的一般關系判斷，中國(guó)老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後現象更爲嚴重的情況則是出現在人(rén)口流動加速的20世紀90年(nián)代，在2000年(nián)以後随着人(rén)口流動規模的迅速擴大(dà)，滞後幅度也不斷增加，目前仍處于滞後程度加劇(jù)的進程之中。

表3 中國(guó)老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後狀況的變化

圖四  注：根據曆次人(rén)口普查資料、《2015年(nián)全國(guó)1%人(rén)口抽樣調查資料》、《中國(guó)統計(jì)年(nián)鑒（2016）》計(jì)算。其中，老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化率均爲根據普查或抽樣調查數據計(jì)算的調查時點數據。總人(rén)口城(chéng)鎮化率：1982、1990年(nián)因爲是年(nián)中調查，故采用調查時點數據；2000、2010和2015年(nián)因調查時點與年(nián)底較爲接近，直接采用《中國(guó)統計(jì)年(nián)鑒》公布的年(nián)底數。

分(fēn)析爲何中國(guó)老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化會滞後更爲嚴重，從(cóng)3個層面進行。一是将城(chéng)市和農村視爲兩個相(xiàng)對獨立封閉的體(tǐ)系，分(fēn)析在此條件(jiàn)下老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化與總人(rén)口城(chéng)鎮化的關系；二是在考慮城(chéng)鄉人(rén)口流動的情況下，分(fēn)析爲何世界各國(guó)和地區普遍存在老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後問(wèn)題；三是在考慮中國(guó)社會特殊性的基礎上分(fēn)析爲何中國(guó)老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後現象更爲嚴重。根據這一思路(lù)，本文研究認爲，中國(guó)老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後的主要原因是發生(shēng)了以年(nián)輕勞動力爲主要人(rén)群、以鄉城(chéng)流動爲主要方向的大(dà)規模人(rén)口流動。而中國(guó)老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後更爲嚴重則是因爲存在阻礙老年(nián)人(rén)向城(chéng)鎮流動的反向推力與反向拉力。城(chéng)鄉收入差距導緻的生(shēng)活成本差異、家庭關系和鄰裡(lǐ)關系等社會因素，城(chéng)鄉文化差異和鄉土(tǔ)情結都(dōu)是阻礙老年(nián)人(rén)口向城(chéng)鎮流動的重要因素，而戶籍制度和社會保障制度是中國(guó)老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後更爲嚴重的兩個重要制度性原因。戶籍制度導緻老年(nián)人(rén)很難在生(shēng)命更早的階段融入城(chéng)鎮，也難以在老年(nián)階段留在城(chéng)鎮，形成一種實質上的反向推力；而社會保障水平低則将老年(nián)人(rén)牢牢地“捆綁”在土(tǔ)地之上，對土(tǔ)地産生(shēng)嚴重的依賴，形成一種實質上的反向拉力。二者共同加劇(jù)了中國(guó)老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化的滞後狀況。

中國(guó)老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後問(wèn)題既有普遍性又有特殊性。一方面，老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後于總人(rén)口城(chéng)鎮化是一個普遍現象，并将伴随城(chéng)鎮化的整個過程。中國(guó)出現老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後狀況是一種正常現象。另一方面，中國(guó)老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後更爲嚴重，并且在當前城(chéng)鎮化率接近60%時，滞後幅度仍在擴大(dà)，說(shuō)明中國(guó)存在一些阻礙老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化的特殊因素。老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化嚴重滞後的最大(dà)風(fēng)險在于，農村公共服務和社會服務資源薄弱，大(dà)量老年(nián)人(rén)口滞留農村，生(shēng)産和生(shēng)活都(dōu)會面臨更嚴重的困難，當前受到較大(dà)關注的留守老人(rén)問(wèn)題在很大(dà)程度上就(jiù)是老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後的一個結果。

應對老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後嚴重問(wèn)題，政策方面有兩個着力點：一是如(rú)何在城(chéng)鎮化過程中采取必要措施消除障礙，進一步推動老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化，逐步緩解老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後狀況；二是在老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後的大(dà)前提下，如(rú)何應對其後果。

在推動老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化方面應采取的政策主要有以下三點：一是要進一步放(fàng)寬城(chéng)鎮落戶條件(jiàn)，逐步清除戶籍制度對城(chéng)鎮化過程的幹預。一方面，應進一步放(fàng)開老年(nián)人(rén)落戶政策，放(fàng)寬父母投靠子女(nǚ)的落戶條件(jiàn)，爲老年(nián)人(rén)随子女(nǚ)遷移提供便利。另一方面，應進一步放(fàng)寬農民(mín)工(gōng)的落戶條件(jiàn)，盡量讓在城(chéng)鎮有居留意願的農村流動人(rén)口在進入老年(nián)之前完成城(chéng)鎮化過程。應進一步清除學曆、積分(fēn)等對于農民(mín)工(gōng)幾乎是排除性的入戶“門(mén)檻”，以相(xiàng)對穩定就(jiù)業和合法居所爲落戶的基本條件(jiàn)，同時将戶籍與獲得(de)公共服務脫鈎，逐漸讓戶籍制度回歸戶籍登記的本義。二是要推動老年(nián)流動人(rén)口的社會融合。實現在城(chéng)鎮的社會融合，是老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化的關鍵環節。要強化流入地政府的公共服務職能，大(dà)力推動基本公共服務均等化，讓流動老年(nián)人(rén)能夠無障礙地享受流入地的基本公共服務；還(hái)要根據權利義務關系建立起更加科(kē)學合理(lǐ)的各項社會保障待遇銜接機(jī)制，實現各項待遇的無障礙轉移銜接；同時，要有針對性地開展一些社會融入項目，幫助流動老年(nián)人(rén)适應城(chéng)市社會環境和生(shēng)活方式。三是要進一步完善基本社會保障制度，切實提高農村老年(nián)人(rén)收入保障水平。當前，應重點解決農村老年(nián)人(rén)基礎養老金待遇過低的問(wèn)題，盡快(kuài)出台基礎養老金調整方案。社會保障制度的完善将減少農村老年(nián)人(rén)對土(tǔ)地的依賴，給老年(nián)人(rén)提供更多流入城(chéng)鎮的可(kě)能性，将有利于促進老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化。當然，社會保障水平的提高不僅有助于緩解老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後狀況，而且也是應對其後果的必然要求。

在應對老年(nián)人(rén)口城(chéng)鎮化滞後的後果方面，需要采取兩方面的政策：一方面要利用大(dà)力推進鄉村振興戰略的契機(jī)，切實改善農村生(shēng)産和生(shēng)活條件(jiàn)。另一方面要加強農村社會服務體(tǐ)系建設，爲農村老年(nián)人(rén)提供生(shēng)産和生(shēng)活便利。首先，要大(dà)力推進基本公共服務均等化，加強農村基本公共服務資源配置和服務保障，切實提高農村公共服務水平。其次，要通過政府補貼和政策傾斜等措施鼓勵建立農村社會服務組織，爲老年(nián)人(rén)提供生(shēng)産和生(shēng)活社會服務。政府可(kě)以基于财力和公共服務職能通過購(gòu)買服務等方式培育相(xiàng)關社會組織發展，與此同時實現老年(nián)人(rén)享受部分(fēn)服務的低償化和無償化，引導老年(nián)人(rén)通過市場化方式解決生(shēng)産和生(shēng)活中遇到的困難。最後，要加強對農村家庭發展的支持，引導家庭關系和諧發展，增強家庭養老的能力，并通過村規民(mín)約、稅收減免等方式引導家庭繼續發揮養老的基礎性作(zuò)用。要通過服務體(tǐ)系建設，減輕農村老年(nián)人(rén)生(shēng)産和生(shēng)活負擔，切實改善廣大(dà)農村老年(nián)人(rén)的生(shēng)活質量。