“以土(tǔ)地謀發展的城(chéng)市融資戰略模式，逐步走到了盡頭，很難再持續了。” 8月26日(rì)，全國(guó)政協經濟委員(yuán)會副主任、國(guó)務院發展研究中心原副主任劉世錦在2018崇禮（夏季）中國(guó)城(chéng)市發展論壇上表示。
在此次論壇上，劉世錦做了以“如(rú)何認識中國(guó)經濟新動能”爲題的演講。他(tā)認爲，随着經濟高速增長轉向高質量發展，應側重關注就(jiù)業、風(fēng)險防控杠杆率、企業盈利、資源環境可(kě)持續性、居民(mín)收入增長穩定這五個方面指标。
劉世錦指出，中國(guó)經濟現在面臨的問(wèn)題還(hái)是高增長的慣性問(wèn)題，速度如(rú)果定得(de)高一點，上述質量指标就(jiù)會縮水。而随着穩增長的再次提出，政策層面面臨一個選擇，繼續搞基建房(fáng)地産還(hái)是真正市場化？穩增長繼續依靠基建和房(fáng)地産這兩個老抓手，可(kě)能靠不住。
劉世錦指出，一方面，基建房(fáng)地産投資已過曆史峰值需求，房(fáng)地産投資剔除土(tǔ)地稅費和價格因素影(yǐng)響的固定資本形成部分(fēn)已經出現負增長；另一方面，與相(xiàng)同發展階段的其他(tā)國(guó)家相(xiàng)比，現在中國(guó)基建投資和房(fáng)地産投資的比重明顯過高。在這一背景下，以土(tǔ)地謀發展的城(chéng)市融資戰略模式，逐步走到了盡頭，很難再持續。
劉世錦用一個方程式來(lái)闡釋這一模式：土(tǔ)地政府所有+單邊壟斷供給+住宅用地比重過低+住宅用地、工(gōng)業用地差異價+拍(pāi)賣=政府過高賣地收入+土(tǔ)地抵押融資。他(tā)認爲，這一模式的好處是籌措城(chéng)市發展基金，支持基建設施建設，所以做基建的錢可(kě)能會是賣地的收入拿來(lái)的。但(dàn)是這也有弊端，會造成階段性、不穩定、不規範、腐敗等一些問(wèn)題。
劉世錦進一步指出，在這樣的模式下，政府利用權力獲得(de)超額收入，土(tǔ)地收入已經成爲地方政府的重要收入來(lái)源，房(fáng)地産稅實際上已經征過了。在這一背景下，對于當下熱(rè)點的房(fáng)地産稅征收，劉世錦認爲，房(fáng)地産稅還(hái)是要征，它是現代國(guó)家治理(lǐ)的一項基本制度。但(dàn)中國(guó)的房(fáng)地産稅要做一個轉型，就(jiù)是将它轉爲規範可(kě)持續的、法治的制度。轉型需要創造一些制度條件(jiàn)，包括開放(fàng)土(tǔ)地要素市場，糾正土(tǔ)地價值收益，去(qù)除土(tǔ)地超額收益，也包括避免重複征稅。
“房(fáng)地産稅征收不是簡單推出一項稅，而是一個很大(dà)的制度轉型的問(wèn)題。”因此，基建和房(fáng)地産之外，該如(rú)何擴大(dà)内需，擴展增長新動能？
劉世錦認爲，要加快(kuài)開放(fàng)城(chéng)鄉之間土(tǔ)地、資金、人(rén)員(yuán)等要素市場，允許相(xiàng)互流動，優化資源配置，重點是土(tǔ)地制度改革。
第一，降低城(chéng)市房(fáng)價。我們現在一線城(chéng)市房(fáng)價很高，如(rú)果把小産權房(fáng)放(fàng)開農村宅基地入市，保證并且提升産業競争力，這是當務之急。城(chéng)鄉之間把要素打通，特别是土(tǔ)地制度改革是釋放(fàng)中國(guó)經濟增長動能非常重要的一個方面。
第二，農村人(rén)加快(kuài)進城(chéng)，提供均等的公共服務。中國(guó)擴大(dà)消費，住房(fáng)解決後一串消費都(dōu)上來(lái)了，是非常重要的一個關鍵點。中央提出脫貧攻堅戰，這對提高低收入階層的消費能力也是有利的。
第三，現在講積極的财政政策，是不是還(hái)像過去(qù)那樣，一定要搞基建？重點得(de)轉向醫療、養老、教育、社保、基礎研究等短(duǎn)闆領域，基建應該圍繞這些領域展開。社保、教育這些領域，中國(guó)的比重和OECD國(guó)家用PPP的方法計(jì)算的話(huà)，中國(guó)的方法是低的，特别是政府的支出過低，老百姓的支出是偏高的，政府的财政收入應該朝這個方向重點傾斜。同時，繼續推動國(guó)有資本用于充實社保基金。
第四，加快(kuài)推動行政性壟斷行業改革，重點是石油天然氣、電力、通信、鐵路(lù)、金融等領域放(fàng)寬準入，降低實體(tǐ)經濟成本，同時帶動這些領域有效投資增長。
最後，應對中美貿易戰的關鍵是實質性的深化改革開放(fàng)。國(guó)内要建立高質量的市場經濟，對外實行高水平的對外開放(fàng)。
以下爲發言實錄：
劉世錦：貿易戰對目前的經濟有多大(dà)影(yǐng)響呢(ne)？其實影(yǐng)響并不大(dà)，或者說(shuō)基本上沒有影(yǐng)響。但(dàn)是現在經濟确實出現了相(xiàng)當大(dà)的變化，我們預測今年(nián)下半年(nián)經濟有下行趨勢，但(dàn)這種下行基本跟貿易戰無關。現在有點擔心，有些問(wèn)題一定要和貿易戰扯在一起，把一些重要的問(wèn)題可(kě)能給忽略了。所以我想今天從(cóng)這樣的角度，談一些想法。
目前中國(guó)經濟可(kě)能有一定下行的壓力，穩增長再次提出。可(kě)能我們第一個問(wèn)題需要适當調低經濟增長預期。這裡(lǐ)稍微說(shuō)一個理(lǐ)念的問(wèn)題，中央已經提出要由高速增速轉向高質量發展。質量和速度到底誰服從(cóng)于誰？過去(qù)速度優先，先定一個指标，其他(tā)指标順着往下排，速度是第一位的。現在看(kàn)來(lái)走不下去(qù)了，所以中央提出了質量優先。質量優先也是有指标的，我們追求高質量發展，側重于關注五個方面的指标，第一，就(jiù)業。就(jiù)業是宏觀經濟最重要的事(shì)情，就(jiù)業好了也就(jiù)說(shuō)明整個社會的資源利用是比較充分(fēn)的；風(fēng)險防控，杠杆率适當；企業盈利，整個經濟企業要是不盈利的話(huà)，經濟狀況就(jiù)是比較差的；資源環境可(kě)持續，最後基于收入增長相(xiàng)對穩定。我想高質量發展有這五條是基本的指标，當然還(hái)可(kě)能有更多。那麽它對應的速度是多少就(jiù)是多少，實際就(jiù)是可(kě)持續的增長率，從(cóng)一個比較長的時間來(lái)講就(jiù)是少折騰，最後這個增長速度其實還(hái)是比較高的。
中國(guó)經濟現在面臨的問(wèn)題還(hái)是高增長的關系，速度如(rú)果定的過高一點，質量指标就(jiù)會縮水。這幾年(nián)就(jiù)業總體(tǐ)狀況還(hái)是可(kě)以的，盡管速度下降，有些地方遇到了招工(gōng)難問(wèn)題；财政金融風(fēng)險是在加大(dà)的，杠杆率是在提升的；企業盈利不穩定，産能嚴重過剩，包括PPI價格過低；資源環境問(wèn)題突出；居民(mín)收入也不穩定，特别是民(mín)生(shēng)的支出是不足的。所以增長速度過高了以後，它是不可(kě)持續的，關鍵是這些質量指标都(dōu)要出問(wèn)題，所以我們并不是不要GDP，而是不要一個低效率、低質量，不可(kě)持續的GDP。
對經濟增長的預測，要适當的調低對經濟增長的預期，其實今後三年(nián)每年(nián)增長6.3%，就(jiù)可(kě)以完成2020年(nián)全面建成小康社會兩個翻番的目标。2020年(nián)以後速度是多少呢(ne)？根據我們的研究，過去(qù)幾年(nián)的時間由高速增長向中速增長轉變過程中可(kě)以講中高速，以後就(jiù)是中速增長。這個中速增長的速度是多少呢(ne)？大(dà)概5%到6%之間，或者5%左右。其實速度的高和低一定要所處在的增長階段、增長背景和潛在增長率挂鈎。高速增長期潛在增長率是10%，增長速度7%是低速度，進入中速增長以後可(kě)能就(jiù)是5%左右，甚至4%到5%之間。當時日(rì)本進入中速的時候就(jiù)是4%，增長5%到6%也是高速。而且中速增長平台形成以後，特别我們重視質量的時候，這個平台可(kě)以持續多長時間？根據國(guó)際經驗應該可(kě)以持續十年(nián)左右的時間，所以中國(guó)長遠(yuǎn)的發展目标應該說(shuō)有了比較好的可(kě)以實現的基礎。
怎麽穩增長？現在面臨一個選擇，繼續搞基建房(fáng)地産還(hái)是真正市場化？現在基建和房(fáng)地産，基建的增長速度雖然已經出現了負增長，房(fáng)地産的速度還(hái)算比較穩定，總的來(lái)講它的高峰期已經過去(qù)了。穩增長繼續依靠這兩個老抓手可(kě)能靠不住，問(wèn)題也會比較突出。首先杠杆率問(wèn)題，要繼續依靠這兩個抓手還(hái)得(de)加杠杆，基建是加政府的杠杆，房(fáng)地産是加居民(mín)的杠杆。這背後我們要搞清楚整個經濟發展到這個階段之後，基建和房(fáng)地産處在什麽樣的位置？
這裡(lǐ)給各位介紹一下我們研究成果，這張圖是房(fáng)地産投資的增量，有增量房(fáng)地産投資才有一個正的增長速度。這個增量是指什麽？實際上是房(fáng)地産投資中間賣地、買地這些收入，把它剔除掉，是固定資本形成的部分(fēn)，另外剔除的價格因素。大(dà)家會看(kàn)到它已經出現了峰值在2012年(nián)以後，最高點已經出現了。中國(guó)房(fáng)地産投資，我用了一個詞叫“曆史需求峰值”，需求量最大(dà)或者增長速度最高那個點大(dà)概1300到1400萬套住房(fáng)，2013、2014年(nián)左右已經出現了。2016年(nián)的時候又出現了一個高點，一線城(chéng)市房(fáng)價帶動了房(fáng)地産投資的回升。當時房(fáng)地産投資的走勢有争議(yì)，但(dàn)是我們觀點感覺到它就(jiù)是一個短(duǎn)期的現象，還(hái)得(de)往下走。看(kàn)到2017年(nián)的下半年(nián)以後，實際上我們現在統計(jì)的房(fáng)地産投資的增量已經出現了負增長。2018年(nián)，我們靠右邊白(bái)色這一塊是預測的，大(dà)體(tǐ)上是低速增長，或者在0左右進行徘徊。
圖一 房(fáng)地産投資增量出現峰值
基建投資，大(dà)家看(kàn)靠右邊那個最高點，它的曆史需求峰值其實也已經出現，現在我們需要觀察的是這個量逐步往下走，白(bái)色這一塊。下一個點是在什麽點？尋找下一個均衡點。另外有一項研究，給大(dà)家介紹一下，我們做了一個研究，就(jiù)是用購(gòu)買力平價計(jì)算了OECD國(guó)家和中國(guó)在同樣發展水平的時候，終端需求結構之間的比較。
圖二 基礎設施投資增量也可(kě)能出現峰值
圖三 我國(guó)GFP結構與标準結構的對比
可(kě)比性比較強的是中國(guó)在2016年(nián)人(rén)均GDP14000美元時的GFP結構（紅(hóng)）與OECD在人(rén)均GDP爲14000美元(黃(huáng))、25000美元（藍）、35000美元（綠）的标準結構對比，數據顯示，房(fáng)地産數據高了大(dà)概有二分(fēn)之一，從(cóng)國(guó)際比較意義上來(lái)講，在這樣一個發展階段，中國(guó)的基建和房(fáng)地産比重偏高，這和整個體(tǐ)制和發展階段有很大(dà)關系。
另外，以土(tǔ)地謀發展的城(chéng)市融資戰略模式，逐步走到了盡頭，很難再持續了。過去(qù)土(tǔ)地政府所有，單邊壟斷供給，而且住宅用地比重過低，中國(guó)一線城(chéng)市住宅用地過去(qù)是低于25%，而發達國(guó)家一般在40%以上，像首爾在60%。住宅用地、工(gōng)業用地定價嚴重差異化，工(gōng)業用地的價格相(xiàng)當低，有的時候零地價，相(xiàng)應把住宅用地價格擡的很高，最後把價格擡的最高的方式拍(pāi)賣，最後政府得(de)到了一個很高的收入，這個收入嚴格來(lái)講和把土(tǔ)地作(zuò)爲一種生(shēng)産要素的價格獲取的收入，已經是大(dà)大(dà)的高于那樣的數值了，實際上獲得(de)一種超額收益。政府拿這個錢作(zuò)爲賣地收入，實際上成爲财政收入很重要的一部分(fēn)，相(xiàng)當多的城(chéng)市這塊收入占到财政收入的40%，有些地方差不多一半了。另外，抵押進行融資，政府利用權力從(cóng)土(tǔ)地上獲得(de)一種大(dà)大(dà)的高于土(tǔ)地本來(lái)具有的，作(zuò)爲一種生(shēng)産要素獲取收入。我們現在討(tǎo)論房(fáng)地産稅的問(wèn)題，房(fáng)地産稅是利用政府權力獲取超額收入，實際上房(fáng)地産稅已經征過了，當然也有它的好處，這也是中國(guó)這麽多年(nián)發展過程當中走到這一點的，也不是提前設計(jì)的。好處籌措城(chéng)市發展基金，支持基建設施建設，所以搞基建的錢是賣的收入拿來(lái)的，營造發展條件(jiàn)。但(dàn)是也有弊端，階段性，不穩定，不規範，腐敗等等一些問(wèn)題。
圖四 房(fáng)價 & M2
這張圖是M2和房(fáng)價的相(xiàng)互關系，中國(guó)這幾年(nián)貨币有時候投放(fàng)量比較大(dà)，從(cóng)這個圖可(kě)以看(kàn)到相(xiàng)當一部分(fēn)進入了房(fáng)地産。但(dàn)是這種模式現在看(kàn)來(lái)越來(lái)越不可(kě)持續了。有以下四個條件(jiàn)，任何一個條件(jiàn)出現之後這種模式都(dōu)會受到很大(dà)的約束，第一房(fáng)地産曆史峰值出現；第二實體(tǐ)經濟難以承受高房(fáng)價導緻的高成本而出現衰退，我想香港是一個非常典型的例子，現在我們一線城(chéng)市其實也已經出現了這個問(wèn)題；第三擴張性貨币政策的終結；最後房(fáng)地産泡沫破裂。這四個條件(jiàn)出現任何一條，“以土(tǔ)地謀發展”的城(chéng)市融資發展模式都(dōu)很難持續，所以支撐了中國(guó)發展很多年(nián)的以土(tǔ)地謀發展的模式，現在确實到了轉型的階段。
回過頭講房(fáng)地産稅，我以爲還(hái)要征的，對這個問(wèn)題有很大(dà)争議(yì)。因爲房(fáng)地産稅是現代國(guó)家治理(lǐ)的一項基本制度，世界各國(guó)都(dōu)是這樣。大(dà)家應該明白(bái)一個道理(lǐ)，其實中國(guó)的房(fáng)地産稅要做一個轉型，就(jiù)是把它轉爲規範可(kě)持續的，法治的。你(nǐ)要做這個轉型是需要創造一些制度條件(jiàn)的，包括開放(fàng)土(tǔ)地要素市場，糾正土(tǔ)地價值收益，去(qù)除土(tǔ)地超額收益，也包括避免重複征稅。我以爲房(fáng)地産稅征收不是簡單推出一項稅，實際上是一個很大(dà)的制度轉型的問(wèn)題。
擴大(dà)内需除了基建、房(fáng)地産之外，中國(guó)還(hái)有沒有别的内需？有沒有新的增長動能？因爲我們的思維方式，包括發展的思路(lù)，改革的視野需要做一個很大(dà)的調整。首先，加快(kuài)開放(fàng)城(chéng)市之間土(tǔ)地資金、人(rén)員(yuán)等要素市場，允許相(xiàng)互流動，優化資源配置，重點是土(tǔ)地制度改革。十八屆三中全會已經講的很清楚，農村集體(tǐ)建設用地和城(chéng)市土(tǔ)地要同價、同權、同等入市，宅基地也要進行流轉。
另外現在很重要的發展趨勢，一方面農民(mín)要進城(chéng)，另一方面城(chéng)裡(lǐ)人(rén)要下鄉。我們講滿足人(rén)民(mín)群衆日(rì)益增長的美好生(shēng)活的需求，小産權房(fáng)這麽多年(nián)了，農村集體(tǐ)土(tǔ)地和宅基地能否平等入市？這是中國(guó)最急切的改革，能改了以後對我們的增長大(dà)爲有利。
第一，降低城(chéng)市房(fáng)價。我們現在一線城(chéng)市房(fáng)價很高，如(rú)果把小産權房(fáng)放(fàng)開農村宅基地入市，保證并且提升産業競争力，這是當務之急。城(chéng)鄉之間把要素打通，特别是土(tǔ)地制度改革是釋放(fàng)中國(guó)經濟增長動能非常重要的一個方面。
第二，農村人(rén)加快(kuài)進城(chéng)，提供均等的公共服務。中國(guó)擴大(dà)消費，住房(fáng)解決後一串消費都(dōu)上來(lái)了，是非常重要的一個關鍵點。最近中央提出三年(nián)脫貧這樣一個攻堅戰，這個對提高低收入階層的消費能力也是有利的。
第三，現在講積極的财政政策要積極，是不是還(hái)像過去(qù)那樣，一定要搞基建？重點得(de)轉向醫療、養老、教育、社保、基礎研究等短(duǎn)闆領域。基建應該圍繞這些領域展開，社保、教育，這個領域中間，中國(guó)的比重和OECD國(guó)家用PPP的方法計(jì)算的話(huà)，中國(guó)的方法是低的，特别是政府的支出過低，老百姓的支出是偏高的，政府的财政收入應該朝這個方向重點傾斜。同時，繼續推動國(guó)有資本用于充實社保基金。
第四，加快(kuài)推動行政性壟斷行業改革，重點是石油天然氣、電力、通信、鐵路(lù)、金融等領域放(fàng)寬準入，降低實體(tǐ)經濟成本，同時帶動這些領域有效投資增長。
最後，應對中美貿易戰的關鍵是實質性的深化改革開放(fàng)。國(guó)内要建立高質量的市場經濟，對外實行高水平的對外開放(fàng)。這樣才能全面的持續的增強中國(guó)科(kē)技、經濟的競争力和國(guó)家的總體(tǐ)勢力，這是應對中美貿易戰最重要的治本之策，加快(kuài)服務業的對外開放(fàng)。對外開放(fàng)以前首先是對内開放(fàng)，推動旅遊養老、文化、娛樂消費性服務的發展。最近對消費提的比較多，最近談消費降級，這個因素可(kě)能有。對商品的消費到一定程度以後比重可(kě)能會下來(lái)，服務性的消費這是下一步消費升級的重點。所以是要推動服務性的消費發展，促進品牌和品質的消費，擴大(dà)中等收入群體(tǐ)的消費規模和消費水平。
